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Cadernos de Saúde Pública

Print version ISSN 0102-311X

Cad. Saúde Pública vol.24 n.9 Rio de Janeiro Sep. 2008

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-311X2008000900028 

RESENHAS BOOK REVIEWS

 

 

José Leopoldo Ferreira Antunes

Faculdade de Odontologia, Universidade de São Paulo, São Paulo, Brasil. leopoldo@usp.br

 

 

POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL. Hochman G, Arretche M, Marques E, organizadores. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007. 398 pp.

ISBN: 978-85-7541-124-7

Acostumado à pujança dos congressos anuais da Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO), tidos internacionalmente como exemplo de mobilização e integração de docentes, estudantes, pesquisadores, técnicos e gestores dos serviços de saúde, o leitor de Cadernos de Saúde Pública decerto não deixará de apreciar a função análoga dos encontros anuais da Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Ciências Sociais (ANPOCS) no meio da pesquisa social. Ao contrário da Saúde Coletiva, no entanto, a área de Ciências Sociais não conta, no Brasil, com um campo institucional tão dinâmico para a divulgação de pesquisa na forma de publicações periódicas seriadas. Parte dessa lacuna vem a ser preenchida pela edição desse livro, o qual reúne alguns dos principais estudos apresentados no Grupo de Trabalho de Políticas Públicas da ANPOCS entre 2001 e 2006.

Essa publicação traz ao leitor um panorama atual das análises sobre políticas públicas realizadas nas últimas décadas, campo de estudo que se desenvolve no país como, a um só tempo, reflexo e motivação do processo de redemocratização. Os professores Gilberto Hochman, da Casa de Oswaldo Cruz, da Fundação Oswaldo Cruz (COC/FIOCRUZ), e Marta Arretche e Eduardo Marques, do Departamento de Ciência Política, da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, da Universidade de São Paulo (DCP/FFLCH/USP), reuniram e selecionaram as contribuições que posicionam o leitor quanto aos conceitos relevantes para acompanhar a discussão; informam-lhe sobre os aspectos históricos da implementação de políticas setoriais como as que envolvem as áreas da saúde e educação; e exploram analiticamente seus condicionantes, sua implementação, seus efeitos.

Enriquece o projeto editorial a participação de um seleto grupo de profissionais ligados a importantes instituições de diferentes estados brasileiros e do exterior. O leitor terá em mãos o ingresso de entrada ao ambiente vívido das reuniões da ANPOCS; transportar-se-á para as mesas de debates e apresentação de trabalhos, tradicionalmente realizadas em Caxambu, Minas Gerais, Brasil; quase poderá erguer o braço no esforço por interagir e intensificar a reflexão. E, como nos congressos e reuniões científicas, em que selecionamos previamente no programa as sessões que serão acompanhadas a cada momento, o leitor poderá fazer sua própria agenda de leitura numa rayuela de capítulos, a despeito do esforço dos organizadores em imprimir uma consistente ordenação temática, dividindo os capítulos em grupos de três, abordando respectivamente "conceitos", "processos decisórios", "condicionantes e efeitos das políticas públicas" e "implementação e avaliação".

Meu jogo da amarelinha começa com a interessantíssima incursão histórica aos programas de erradicação da malária e da varíola no Brasil, instâncias privilegiadas de articulação entre políticas nacionais e a agenda internacional de saúde. Judiciosamente apresentado no final do volume, o estudo comparativo do sucesso de uma e do fracasso da outra política pública culmina o volume pontuando elementos conceituais e analíticos perpassados nos capítulos anteriores. Gilberto Hochman, no melhor de sua forma de analista da história e saúde, oferece argumentos e informações que esclarecem o desenvolvimento institucional gerado pelos dois programas de saúde. Em uma perspectiva ainda mais abrangente, o autor nos situa quanto à contribuição dos programas de saúde para o processo de formação do Estado brasileiro.

A predileção pela saúde e pela metodologia de pesquisa quantitativa atrai a leitura de Condicionantes Locais da Descentralização das Políticas de Saúde, capítulo em que Marta Arretche e Eduardo Marques testam a hipótese de que, ao concentrar no nível federal o poder de decisão para implementar políticas redistributivas, o processo de descentralização do sistema de saúde teria contribuído para reduzir diferenças regionais no acesso a serviços. Para esse fim foram cotejados dados sócio-econômicos dos municípios e informações sobre a atenção básica de saúde, atendimentos ambulatoriais e hospitalares. O cuidadoso procedimento analítico conclui pela rejeição da hipótese. Apesar da descentralização do sistema de saúde ter generalizado a alocação nos municípios da função de oferta de serviços básicos de saúde, o potencial efeito redistributivo da transferência de recursos federais não teria se concretizado; não se obteve a desejada redução da desigualdade na provisão de serviços. A notícia é ruim, mas a identificação do problema é parte de sua solução; e a oportunidade do estudo reside justamente em reconhecer caminhos para intervenções potencialmente efetivas de promoção da eqüidade. Com esse intuito, os autores apontam para a variável "regras que orientam as transferências federais" como um possível elemento dessa solução.

Telma Menicucci, da Fundação João Pinheiro, também chama atenção para problemas na política de saúde. Freqüentemente sintetizados na tríade "universalidade, integralidade e eqüidade", os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS) foram formulados por inspiração de uma conjuntura privilegiada - o processo de redemocratização do país - na qual a manifestação de interesses privados teria sido minimizada. Mas a reforma sanitária foi implementada progressivamente, e este processo não se reduziu à tradução prática das decisões anteriormente formuladas. Antes disso, consistiu num redirecionamento das diretrizes da ação estatal em saúde. A autora nos mostra o processo de implantação do SUS em um quadro dominado por forças políticas conservadoras que fizeram das dificuldades de financiamento associadas ao aumento de atribuições do sistema instrumental para valorizar o investimento privado e as opções de mercado em saúde. Nesse contexto, a perda de legitimidade das políticas sociais universalistas implicou a reformulação da política de saúde vigente em pleno processo de sua implementação, resultando num "sistema de saúde dual" que tem duas estruturas institucionais: uma delas expressa pela diretriz "publicista" original do sistema de saúde; a outra, de ordem "privatista", que visa a propiciar a realização de interesses privados por meio da prestação de serviços conveniados, ações suplementares e ampliação de cobertura dos planos e seguros de saúde.

Sob o título de Estado da Arte da Pesquisa em Políticas Públicas, Celina Souza, da Universidade Federal da Bahia, traça um panorama da literatura internacional quanto aos modelos de análise e linhas conceituais para a interpretação das políticas públicas. Outros capítulos versam sobre políticas de educação; gastos públicos e investimentos sociais; participação popular nos conselhos municipais de política pública; interação entre sindicalismo e governo na reforma previdenciária; conceitos de Estado de bem-estar, desenvolvimento econômico e cidadania. Ao término da leitura, o leitor ficará com um gostinho de "quero mais", e talvez se sinta motivado a procurar identificar possíveis lacunas a serem preenchidas pelas próximas sessões do grupo de trabalho da ANPOCS e por futuras edições de publicações dessa natureza.

O interesse pela área da saúde poderá propiciar o interesse do leitor em buscar outros elementos de literatura, ou mesmo em desenvolver estudos adicionais focalizando políticas específicas de grande impacto populacional, como o Programa Saúde da Família (PSF), a distribuição de medicamentos anti-retrovirais, para mencionar apenas alguns. Uma indagação mais abrangente poderá motivar a reconstituição histórica do pensamento aplicado aos estudos de políticas públicas no Brasil. A mesma curiosidade poderá suscitar o estudo do campo institucional em que os embates relativos à definição e implementação das políticas públicas são travados no país. Embora os diferentes capítulos e mesmo a Introdução reúnam informações relevantes sobre esses aspectos, há decerto um vasto campo para motivar a continuidade e o aprofundamento do quadro de reflexões delineado nesse volume.

Formulação conceitual, condicionantes para a tomada de decisão, aspectos históricos da implementação de políticas públicas e recursos para sua avaliação. A publicação de Políticas Públicas no Brasil é saudada como instrumento relevante para a consolidação da área de estudos no país e como recurso de capacitação dos agentes envolvidos no processo de definição dos rumos da ação estatal no Brasil.